A menudo se asume que la política exterior de América Latina ha sido el ámbito de libre actuación de los presidentes. Lo cual ha sido el rasgo más característico de las relaciones internacionales (Mendoza Eliseo; 1978: 125). Sin embargo, en el caso venezolano a pesar del régimen autoritario que terminó estructurando el chavismo, antes de su violenta irrupción en la escena política, el parlamento venezolano ejercía importantes facultades de control a esta actuación internacional. Lo cual en su momento dejó valiosos aportes a la cooperación multilateral, la integración regional y la promoción de la democracia en la región.
Si bien es cierto que formalmente la agenda internacional del Estado venezolano y la responsabilidad de su conducción ha sido y sigue siendo del Presidente, también es cierto que para los demás poderes públicos, quedaba reservada una labor administrativa complementaria y de control parlamentario que en la actualidad ha sido parte del patrimonio democrático institucional secuestrado por el avance totalitario del gobierno venezolano de las últimas dos décadas.
Diplomacia al servicio de la democracia
La historia deliberante de Venezuela, especialmente la que se ha vivido desde su Poder Legislativo, indefectiblemente ha reflejado momentos de ruptura y concordia. Episodios ocurridos en un país en constante reacomodo institucional y replanteamiento funcional de sus estructuras políticas a lo largo de sus más de dos siglos de vida republicana. Hablamos de la Venezuela de las 26 Constituciones, nueve Repúblicas posteriores a una «Asamblea Constituyente» y en la actualidad, hasta dos Tribunales Supremos de Justicia (uno de ellos amenazado y en exilio) y hasta dos parlamentos (uno con legitimidad de origen y desempeño, y otro impuesto con dictamen plenipotenciario).
En buena medida la deriva autoritaria del chavismo ha supuesto la reducción del Poder Legislativo a un papel de reparto en el desenvolvimiento de los asuntos públicos. Sin embargo, no siempre fue así, en la última mitad del siglo pasado el control parlamentario fue visible y efectivo, siendo su punto más alto la destitución y enjuiciamiento de un Presidente en funciones en 1993[1]. Un evento contrastante con la dinámica institucional entre poderes públicos en el resto de naciones de la región latinoamericana.
El control parlamentario de la administración, planteado en la Constitución de 1961, así como en los sucesivos Reglamentos de Interior y Debate, se centraba principalmente en medidas de carácter político y administrativo. Político en cuanto, el propio debate de los grupos parlamentarios, ya que la plenaria del Congreso permitía posicionar asuntos de interés público que alimentaban el escrutinio público de la acción u omisión de la gestión gubernamental. Y administrativo, en cuanto a los procesos de interpelación, investigación, fiscalización y de seguimiento a la implementación de políticas públicas, que tenía el bicameral Congreso de la República. Ciertamente, es importante acotar que dichas medidas de control parlamentario, su eficacia y alcance estuvieron condicionados a la pauta consensual que privaba ante el Pacto de Gobernabilidad que imperaba en la Venezuela de la segunda mitad del siglo XX (Pacto de Punto Fijo). Lo cual en cierta manera terminaba por hacer borrosa en la opinión pública, estas competencias de control y de injerencia en la administración que tenía el antiguo Congreso de la República.
«En la última mitad del siglo pasado el control parlamentario fue visible y efectivo, siendo su punto más alto la destitución y enjuiciamiento de un Presidente en funciones en 1993» Xavier Rodríguez Franco
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El primer instrumento regulatorio emanado del Congreso Nacional sería el “Estatuto del Personal del Servicio Exterior de los Estados Unidos de Venezuela”, dictado por la Junta de Gobierno el 27 de abril de 1946. En este se establece la composición del Servicio Exterior por el personal de carrera diplomática. Asimismo, personal en comisión, el personal técnico y auxiliar. Este instrumento define los requisitos para el ingreso y promoción en la carrera diplomática, aplicable principalmente para los funcionarios de carrera, quedando un grupo minoritario de funcionarios en comisión designados por el Poder Ejecutivo. Adicionalmente destaca que el Estatuto también estableció la realización de concursos de oposición y una prueba de credenciales, que definirían la aprobación del aspirante, tras lo cual debía prestar dos años consecutivos de servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Posteriormente, su ingreso en la carrera diplomática sería decidido por una Comisión Calificadora, instancia que también fue creada por este Estatuto, pero que no consideraba ni la asesoría, ni ninguna pauta de control parlamentario.
Los controles parlamentarios de la política exterior en la Constitución de 1961
Una vez depuesta la Junta Militar e instaurado el régimen de partidos con la Constitución de 1961, se crea el año siguiente la “Ley del Personal del Servicio Exterior”. Cabe destacar que a pesar de ser muy similar al Estatuto previo, la modificación más importante será la integración de la Comisión Calificadora. En efecto, el mencionado cuerpo, estaría integrado por un miembro designado por una Comisión Bicameral de Política Exterior del Congreso y otros cuatro miembros designados por el Ejecutivo Nacional (dos nombrados directamente, y los otros dos resultantes de la propuesta de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela, y de la sugerencia del Colegio de profesionales de Estudios Internacionales de Venezuela) (Bruzual; 2011). En este instrumento mantuvo la coexistencia del personal de carrera y el personal en comisión.
Entre los efectos prácticos más relevantes durante la vigencia de esta Ley destacan la consolidación de un grupo de funcionarios de carrera, el acompañamiento parlamentario en su selectividad y el establecimiento de cierto monopolio en el ingreso a la carrera diplomática por parte de los egresados de la Escuela de Estudios Internacionales de la UCV. Si bien es cierto, que esta legislación fue la más longeva, su flexibilidad hizo que fuese revisada en el año 1992, a pesar de que la misma no regulaba las demoras en los concursos públicos o en las sanciones por su incumplimiento.
En este sentido el control parlamentario se soportaba constitucional y reglamentariamente de la siguiente manera:
El Senado:
- “Iniciar la discusión de los proyectos de ley relativos a tratados y convenios internacionales” (Artículo 150.1 de la Constitución de 1961)
- “Autorizar a los funcionarios o empleados públicos para aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros” (Artículo 150.3 de la Constitución de 1961)
- “Autorizar el empleo de las misiones militares venezolanas en el exterior o extranjeras en el país, a solicitud del Ejecutivo Nacional” (Artículo 150.4 de la Constitución de 1961)
- “Autorizar al Presidente de la República para salir del territorio nacional” (Artículo 150.6 de la Constitución de 1961)
- “Conocerá de las actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, tales como las relaciones con otros Estados, organismos internacionales y otras entidades de Derecho Internacional Público” (Artículo 158 Reglamento del Senado 1989).
Cámara de Diputados:
- “La oportunidad en que deba ser promulgada la Ley aprobatoria de un tratado, de un acuerdo o un convenio internacional, queda a la discreción del Ejecutivo Nacional, en conformidad con los usos internacionales y a la conveniencia de la República.” (Artículo 176 de la Constitución de 1961)
- “Conocerá de las actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, tales como las relaciones con otros Estados, organismos internacionales y otras entidades de Derecho Internacional Público” (Artículo 139.2 Reglamento de la Cámara de Diputados de 1991)
Adicionalmente, otra de las formas en que había presencia parlamentaria en la política exterior venezolana, era por medio de la legislación del servicio exterior, sus consultas sobre las reformas y reestructuración mostraban un interés de los parlamentarios de fomentar la modernización del país por medio de la diplomacia venezolana. En esta relación, siempre se privilegió la importancia del apego a la sobriedad diplomática, la progresividad y la profesionalización desde el personal de carrera diplomática, hasta en el tratamiento del debate político sobre los asuntos atinente a las relaciones internacionales (Ramón Aveledo; 2005). Ciertamente la Constitución de 1961, establecía la primacía del Presidente en el diseño y conducción de la política exterior del Estado [2], sin embargo, la presencia parlamentaria iba ajustada a un conjunto de principios de Estado, que procuraba en cuanto a las formas el tono discreto, conciliador y sobretodo constructivo, propio de un régimen democrático en desarrollo, que a pesar de sus precariedades y antinomias, contrastaba entre los regímenes autoritarios de la América Latina de la década de los sesenta, setenta y parte de los ochenta.
Dentro de estos principios de Estado, destacan la vocación de apego a la resolución pacífica de las controversias, la cooperación internacional, la expansión pacífica de la democracia [3], la autodeterminación, respeto a la soberanía, derechos civiles y “repudio a la guerra, la conquista y el predominio económico como instrumento de política internacional”. La práctica del Congreso, en procura de estos principios, evitó ser una instancia de mayores discrepancias en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales, de fiscalización de la administración de los recursos con fines políticos en el exterior o con la designación de embajadores de la delegación venezolana en el extranjero.
Siendo el principal mecanismo de control, las comparecencias e investigaciones a la gestión desarrollada por los Ministros de Relaciones Exteriores. Una de las prácticas más empleadas, para dejar notar la amplitud del debate nacional, lo fueron los acuerdos sobre asuntos internacionales, en los que se reflejaban las posturas de los distintos grupos parlamentarios sobre la actuación internacional de Venezuela ante una determinada coyuntura, que pudiera comprometer el interés nacional. Con lo cual, se mandaba un claro mensaje político a la comunidad internacional sobre la opinión de la élite parlamentaria venezolana, que trascendía el lenguaje en ocasiones escueto y excesivamente prudente de la comunicación diplomática. Sin embargo, el patrón de actuación parlamentaria, siempre fue constructivo hacia el exterior y respetuoso del consenso político hacia el interior del país.
«El patrón de actuación parlamentaria, siempre fue constructivo hacia el exterior y respetuoso del consenso político hacia el interior del país». Xavier Rodríguez Franco
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Esta procura de institucionalizar el diálogo parlamentario y la consulta sobre la política exterior, en el año 1974 se crea una instancia que reuniría a ex Presidentes, ex cancilleres, dos senadores, dos diputados, dos miembros designados por el Presidente y el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, con el fin de asesorar en la conducción de la política exterior venezolana: el Comisión Asesora de las Relaciones Exteriores CARE [4].
Asimismo, destaca la participación poco frecuente en este período, de comisiones de legisladores en foros internacionales, como es el caso de la Unión Interparlamentaria (IPU por sus siglas en inglés), así como otros parlamentos regionales como el Parlamento Andino (fundado desde 1969) el Parlamento Amazónico (creado en 1989), el Parlamento Latinoamericano (Parlatino, desde 1964) y el Parlamento Indígena de América (creado en 1987).
La transición autoritaria
Desde las primeras semanas de la llegada al poder de la revolución chavista, el parlamento fue uno de las primeras instituciones que se buscó controlar, siendo sus múltiples mecanismos de control democrático escollos para el proyecto hegemónico que se buscaba implementar y particularmente ante la impronta personalista que terminó imponiendose al servicio exterior. De aquel personal diplomático profesional y entrenado para la democracia, se pasó a otro militante, sectario y principalmente leal al liderazgo revolucionario de Hugo Chávez (Bruzual; 2011).
De la revisión del marco legal que ha regulado el servicio exterior, se pueden determinar ciertos niveles de profesionalización y eficiencia en el ejercicio de las funciones, al mismo tiempo la progresiva intromisión presidencial en estos aspectos. Progresivamente la propia Comisión de Política Exterior de la Asamblea Nacional fue perdiendo capacidad de control en el ingreso, permanencia y promoción de la carrera (Bruzual; 2011: 2). Esta realidad, comenzaría a variar de forma acelerada con la reforma de la Ley del Personal del Servicio Exterior del año 2001, la cual aún era compatible con el propio Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional (RIDAN) en su artículo 41.2 del año 2000, y sus posteriores reformas del 2003 y 2005, con respecto a las competencias de la Comisión de Política Exterior del Poder legislativo. A partir de aquí, el jurado calificador del personal diplomático, tendría un solo miembro del parlamento. Lo cual supone mayor discrecionalidad y control por parte del Poder Ejecutivo (Bruzual; 2011).
Sería en Enero de 2005 cuando se dicta un Decreto Presidencial (Nº 3.409) en el que se dispone la restructuración y reorganización administrativa y funcional del MRE, por lo cual se conformaría una Comisión Interministerial que en un plazo de 30 días debía proponer el mecanismo y acciones a seguir para la restructuración de la gestión de recursos humanos. A pesar del lapso temporal establecido, estas tareas conferidas a la Comisión no se cumplieron, por lo que se dicta un nuevo Decreto Presidencial (Nº 4.870 del 09 de Octubre de 2006) con el mismo objeto, pero con la extensión del lapso de entrega (180 días). Cabe destacar que para el 2005 la oposición política decidió no presentarse a las elecciones parlamentarias y dejó que el chavismo ocupara la totalidad de las curules de la Asamblea Nacional. La era de las leyes habilitantes, los decretos-ley y los créditos adicionales estaría por comenzar.
El control presidencial sobre el nombramiento del personal de carrera, sería mucho más fuerte con la Reforma de esta Ley en agosto del 2005, en la que se consolida la hegemonía del Poder Ejecutivo en un 100% de las determinaciones del personal directivo del servicio exterior.
Desde el año 2005 no se ha vuelto a convocar concursos de oposición para el ingreso a la carrera diplomática, por ser una determinación absolutamente presidencial. Situación que siguió un mero manejo simbólico durantela legislatura 2010-2015 cuando se le ordenaba directamente desde la presidencia la designación de algún embajador o cónsul. En la actualidad esta representa una de las muchas facultades de control parlamentario que fueron secuestradas a la AN, en especial sus facultades de fiscalización a los tratados internacionales, elemento sensible ante el cerco diplomático y sancionatorio que mantiene el gobierno de Nicolás Maduro.
En suma, el servicio exterior perdió progresivamente toda forma de control parlamentario, que pudiera contener la actual diplomacia propagandista, agresiva, iletrada y desprofesionalizada que exhibe la tiranía venezolana al rededor del mundo. Lo cual contrasta con aquel servicio exterior comprometido con la causa democrática, la prosperidad y los derechos humanos que tuvieron las generaciones precedentes al chavismo.
«El servicio exterior perdió progresivamente toda forma de control parlamentario, que evitara la conformación de la actual diplomacia propagandista, agresiva, iletrada y desprofesionalizada que exhibe la tiranía venezolana al mundo» Xavier Rodríguez Franco
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Referencias:
[1] El 20 de marzo de 1993, el para aquel entonces Procurador General Ramón Escovar Salom presentó la acción de enjuiciamiento contra el Presidente Carlos Andrés Pérez por la malversación de 250 millones de bolívares de un fondo de la Presidencia de la República denominado Partida Secreta. En mayo de 1993, la Corte Suprema de Justicia (ahora Tribunal Supremo de Justicia) considera válida la acusación, y al día siguiente el Senado votó para despojar a Pérez de su inmunidad. Después de un plazo de 90 días, el Congreso Nacional retiró a Carlos Andrés Pérez de su cargo de forma permanente el 31 de agosto de ese mismo año.
[2] Corresponde al Ejecutivo Nacional “dirigir las relaciones exteriores de la República y celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos internacionales”. Artículo 190, ordinal 5° de la Constitución de 1961.
[3] Destacándose la “doctrina Betancourt” que suponía la ruptura de relaciones diplomáticas de Venezuela, ante cualquier nuevo gobierno que irrumpiera en el control político como producto de un golpe de Estado en la región latinoamericana. Lo cual se convirtió en uno de los pilares de derecho internacional público para las Américas, especialmente en su apego y defensa de los regímenes democráticos representativos de origen electoral (Guerón; 1972)
[3] Comisión Asesora de las Relaciones Exteriores. Sobre esta instancia, destaca el trabajo de Ramón Guillermo Aveledo de 1995 “Parlamento y política exterior de Estado”.
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