Por Alejandro Istúriz.

Si bien desde el advenimiento del siglo XXI gran cantidad de parlamentos pusieron en su lista de tareas la digitalización y la adopción de prácticas de gobierno abierto (*), nunca antes estos dos aspectos habían resultado tan necesarios para la subsistencia de la institución, ni se habían entremezclado a tal nivel, como ahora. Con la vida de los parlamentarios en juego a causa de la pandemia del COVID-19 y la imperiosa necesidad de que el Legislativo continúe ejerciendo sus funciones, se hace necesario que pueda actuar normal y regularmente, sin exponer a los legisladores al contacto físico entre sí –de acuerdo con las recomendaciones de la OMS y las medidas de distanciamiento social ya impuestas en casi todo el mundo–. Esto es, mediante la telematización del trabajo parlamentario.

Aunque a simple vista la digitalización de los debates y el proceso de toma de decisiones del parlamento pueda parecer una labor sencilla (tan fácil como votar en un cuestionario de Twitter), no lo es. Y es que la premura que imponen las complicadas circunstancias tampoco simplifica el trabajo. Hay una serie de factores que deben ser considerados por los parlamentos para que puedan tener una transición digital exitosa. De la exposición de estos elementos trata el presente artículo, el cual se espera que sirva como marco de referencia para quienes deseen aproximarse y conocer más de este tema sobre el cual descansa la democracia tal como la entendemos.

1. Legalidad

Como ente del Estado, el parlamento no puede tomar decisiones vinculantes para la colectividad sin que sus acciones estén enmarcadas en la ley. Asimismo, el sistema legal comprende los reglamentos de funcionamiento interno de las instituciones públicas, lo que determina, condiciona y regula los procedimientos mediante los cuales el poder Legislativo cumple sus funciones. Es importante destacar que parte de la autonomía funcional de los parlamentos se fundamenta en su capacidad de autorregulación, enmarcada en el marco normativo anteriormente descrito. En este sentido, ajustar los reglamentos a circunstancias excepcionales, como las impuestas por el COVID-19, resulta crucial para el mantenimiento de su operatividad durante esta crisis global.

De lo anterior se desprende que la telematización de los procesos llevados a cabo por el parlamento –la creación de leyes y todas las demás funciones desempeñadas por el organismo– requiere un cambio sustancial en el reglamento interno de la institución y aquellos elementos jurídicos que puedan impedir el trabajo a distancia. Estos cambios vienen normalmente por decisión del mismo parlamento, y se toman en una sesión que se convoca siguiendo la legislación vigente, o mediante una acción extraordinaria del Ejecutivo, en tanto esté facultado para emitir decretos-ley –como es común que suceda en los estados de emergencia, pero también cuando se manipula el sistema político para dar primacía al poder Ejecutivo sobre el Legislativo–. 

Un ejemplo claro sobre la preponderancia de la legalidad como principio ineludible en los cambios que está atravesando la institución del parlamento es el caso de Argentina. Tras el discernimiento entre los partidos de gobierno y oposición y la discusión en la Cámara de Diputados del Congreso sobre la posibilidad e implicaciones de sesionar en una modalidad mixta –que comprendiera la presencia de una porción de los representantes en el edificio del Congreso y validara la participación de los demás a distancia–, la vicepresidenta argentina –quien es además presidenta del Senado–, Cristina Fernández, acudió a la Corte Suprema de Justicia buscando una declaración favorable a la posición de su facción. La Corte se negó a inmiscuirse en la discusión del Legislativo y se pronunció acordemente con sus facultades: recordó a los parlamentarios que cualquier cambio en el reglamento que dicta la conducción de las sesiones y el trabajo del Congreso debe provenir del mismo órgano, en el marco de las leyes de Argentina, y que “ninguna cláusula (constitucional) veta la posibilidad de que las reuniones se lleven a cabo de manera remota”. Luego de esta declaración, el Congreso convino en desempeñarse de forma mixta y aprobó un protocolo que ha de conducir la participación telemática de los legisladores, lo cual reitera el principio de autonomía normativa parlamentaria.

2. Normativas de procedimientos internos

Como se explicó antes, es fundamental para la telematización que, conjuntamente con la adecuación del sistema jurídico del Estado para que acepte el funcionamiento a distancia del parlamento, se elaboren nuevos reglamentos que rijan el desempeño del Legislativo en el entorno digital. Además de explicar de manera clara el sistema de debate del pleno y el funcionamiento de las comisiones permanentes, es primordial que en tales normativas se plasme qué plataformas han de utilizarse para la conducción de las reuniones oficiales, siendo lo ideal –por fines de practicidad y acomodamiento a las necesidades de cada parlamento particular– que se cuente con sistemas telemáticos creados especialmente para el uso del órgano legislador de cada Estado. Los parlamentos han de prever que tales sistemas sean funcionales con el ancho de banda de Internet de la sede parlamentaria y las redes particulares de los legisladores, aseguren la estabilidad de la conexión de todos los participantes de las reuniones, permitan la moderación de las discusiones y cumplan con los protocolos de autenticación de identidad de quienes harán uso de los mismos. Asimismo, se debe también tomar en cuenta la necesidad de capacitar a todos los parlamentarios en función de este nuevo ambiente deliberante.

Paraguay es un buen ejemplo de celeridad y efectividad en el desarrollo de un reglamento de sesiones virtuales. En este país, el ejercicio de las funciones del parlamento se vio limitado a partir de la declaración general de aislamiento social y el contagio de COVID-19 de una senadora. Estando los congresistas en cuarentena, el 8 de abril, en una reunión telemática, convinieron en continuar la realización de las sesiones del Legislativo a distancia a partir del 14 de abril, para lo cual se desarrolló un reglamento de debates virtuales que fue presentado y discutido por los parlamentarios pocos días después. En la normativa se explica la dinámica procedimental de las sesiones virtuales del parlamento en aspectos tales como la convocatoria de sesión, la moderación, los derechos de palabra, las votaciones y la transmisión del debate a la ciudadanía. Desde la fecha acordada para la primera reunión, el Legislativo no ha cesado en el desempeño de su labor por esta vía digital.

3. Capacidades materiales 

Así como no es posible levantar un edificio sin material de construcción, movilizarse en un carro sin motor o hacer jugo de manzana sin manzanas, no resulta factible adaptar la legislación de un Estado a fin de que su parlamento labore a distancia, si no se cuenta con la plataforma tecnológica y los insumos para que su funcionamiento sea viable y pueda producir resultados confiables y tangibles.

Para que la transición del Parlamento al entorno digital sea exitosa, es necesario que la institución se haga responsable de que todos sus representantes cuenten con uno o más dispositivos tecnológicos estandarizados (teléfonos inteligentes, computadoras, tabletas, etc.) que permitan su conectividad con los demás miembros de las cámaras y aseguren el ejercicio pleno de sus facultades en las reuniones a distancia que han de llevarse a cabo en los canales acordados. De la misma manera, en una situación ideal, se ha de garantizar que todos los parlamentarios dispongan de una conexión a Internet estable y suficientemente rápida para participar en las reuniones sin interrupciones y que sea posible enviar y recibir de forma rápida los insumos necesarios para el debate (propuestas, proyectos de ley, comunicados, material audiovisual, etc.). Asimismo, debe contarse con un sistema electrónico que garantice la inviolabilidad de la identidad de los parlamentarios, al igual que mecanismos de respuesta ante las fallas técnicas que puedan surgir durante las reuniones.

El Congreso de Brasil es un representante claro de la conciencia de este aspecto al momento de llevar las prácticas parlamentarias al ámbito digital. Este comenzó a valerse de herramientas para el debate a distancia a partir del 17 de marzo, cuando la Cámara de Diputados aprobó una resolución en la que se declaró la instauración y futuro uso del Sistema de Deliberación Remota (SDR). En la resolución se especifican los sistemas operativos de los dispositivos desde los cuales los parlamentarios pueden acceder a las sesiones remotamente, se explica el sistema de autenticación (de dos fases) de la identidad de los legisladores y se determina la creación de un centro de atención, a cargo de la Dirección de Innovación del Parlamento, para atender y solventar los problemas que puedan surgir con relación al funcionamiento del sistema telemático. A partir de entonces, las reuniones del Congreso brasilero han marcado un hito por el índice de participación a distancia de su diputados, encontrándose hasta 513 de ellos en línea al mismo tiempo para sesionar (**).

4. Transparencia y gobierno abierto

Un asunto clave para navegar en las turbulentas aguas de los procesos de transformación política en la era digital es comprender la importancia de las prácticas de transparencia y gobierno abierto. Esto cobra especial importancia si consideramos que en tiempos de incertidumbre la desconfianza ciudadana se cierne sobre las instituciones públicas y sus funcionarios, haciendo más complejo el empleo de mecanismos para recuperarla. Si en tiempos normales muchos cuestionan –y con sentido de causa– el hermetismo en el manejo de la información de los asuntos públicos por el ente legislador y sus representantes, es normal que las preocupaciones de los ciudadanos y sus acusaciones contra el sistema político tiendan a exacerbarse durante circunstancias excepcionales –que requieren una rápida y efectiva actuación del Estado–.

En el contexto de los procesos de digitalización de la labor del Legislativo, es conveniente para la democracia que parlamentos y ciudadanos impulsen la implementación de prácticas de transparencia efectivas con las cuáles se pueda hacer seguimiento a las actividades de este y que permitan el input constante de la ciudadanía. Hoy más que nunca, para el mantenimiento de la confianza en las instituciones democráticas, se hace necesario que los ciudadanos tengan a su disposición medios para observar y evaluar el desempeño de sus instituciones, así como canales formales para expresar sus opiniones y propuestas a quienes los representan, en tiempo real. La actual crisis que ha causado el distanciamiento social tiene implicaciones funestas para la vida pública, pero también presenta oportunidades para replantearse y refundar las relaciones entre instituciones públicas y ciudadanos, partiendo de una interacción más transparente y abierta.

Al buscar ejemplos de la puesta en práctica de políticas de transparencia en los parlamentos regionales, resultan destacables los pasos dados por el Legislativo uruguayo. Si bien el parlamento de Uruguay aún evalúa la asunción de la modalidad de sesión a distancia, ya es significativamente transparente en el ámbito digital. En la actualidad, gracias a la constante actualización de información sobre los debates y procesos legislativos en los canales oficiales de la institución, la ciudadanía puede auditar la labor de la Asamblea General de Uruguay y evaluarla mes a mes. A partir de ello, se ha publicado información sustanciosa sobre el trabajo realizado por el organismo en la última legislatura de cara a la crisis sanitaria. Los siguientes pasos para Uruguay son impulsar una mayor interacción de la ciudadanía con sus representantes, la apertura de nuevos espacios de deliberación abierta e –previendo infortunios evitables– implementar mecanismos para que la labor del parlamento continúe por la vía digital.

5. Voluntad política

En el plano político, con tantos actores en juego y el cambio constante de variables y circunstancias, para que las metas propuestas por los decisores particulares puedan ser alcanzadas resulta fundamental que sean sujetos con elevados niveles de voluntad. Sea cual sea la intención del actor político –efectuar reformas de alto impacto, reducir gastos presupuestarios, combatir la corrupción o cualquier otra–, su efectiva consecución dependerá del grado de compromiso y la constante adecuación de sus acciones a los objetivos que desea alcanzar, más allá de la adversidad del entorno.

La telematización del parlamento, la implementación de prácticas de transparencia y su apertura a la ciudadanía no son empresas simples. Aquellos parlamentarios que plantean este cambio, en cuyas manos yace la responsabilidad del mismo, deben estar siempre abiertos al debate y al replanteamiento de los problemas que enfrentan y sus posibles soluciones. Sin embargo, para alcanzar los objetivos planteados, han de conducir su comportamiento y acciones contra las adversidades y no dejarse minimizar por quienes intentan hacer de la crisis un arma política contra el libre debate de las ideas y la democracia.

Un ejemplo claro de los efectos perniciosos de la falta de voluntad política en el parlamento es, en el actual contexto, el de España. En la actualidad, si bien el Congreso de los Diputados se desempeña en una modalidad mixta que combina la presencia de representantes en los debates con el ejercicio del voto a distancia, el ente legislativo se encuentra lejos de ser efectivo en la toma de decisiones ante la crisis y de velar por el mantenimiento de la democracia en el sistema político. Ello se debe a dos aspectos que recaen, en último término, sobre la voluntad política de quienes hoy ocupan las curules: la primera es que no se ha actuado para modificar el funcionamiento del parlamento y permitir la votación a distancia de todas las decisiones de la institución; la segunda es que sectores del Congreso bloquean el ejercicio de las funciones contraloras del Legislativo sobre el Ejecutivo, mediante la ausencia intencional de diputados en sesiones clave. La falta de voluntad de una significativa porción de congresistas para actuar activamente en este contexto tiene su origen en la prevalencia de sus posiciones políticas sobre las responsabilidades que les otorga su cargo. Las consecuencias más directas de esta línea de acción –o inacción, que es una forma de accionar– son que, en medio de la fuerte crisis que atraviesa el Estado español, el parlamento deba esperar al menos hasta septiembre para volver a gozar de sus plenas capacidades de actuación y que, entretanto, el funcionamiento independiente de los poderes públicos y la institucionalidad democrática se ven transgredidos constantemente.

A modo de conclusión

La pandemia del COVID-19 nos ha impactado como especie. Las dinámicas políticas, económicas y sociales de todas las naciones se han visto trastocadas abrúptamente en función de las medidas asumidas por los gobiernos para mitigar el impacto negativo de la propagación del virus, así como el de la conjunción de la nueva emergencia con los viejos problemas de cada Estado. A su vez, la globalización ha acelerado un efecto en cadena que ha sido multiplicador de la crisis, la cual –partiendo del ámbito sanitario– ha pasado a afectar prácticamente todas las dimensiones de nuestra vida en sociedad. Por fortuna, no todo es negativo: la crisis general –además de desatar crecientes olas de activismo social– ha conllevado una reformulación de las costumbres políticas y la institucionalidad bajo la que se rigen los Estados democráticos, abalanzándose estos (con distintos grados de preparación) en el turbulento espacio digital que ha dado imagen a este siglo.

La figura emblemática de este proceso de cambios ha sido el Parlamento institución en constante evolución a través de la historia, esa instancia que en el Siglo XVII plantó cara a los excesos del rey de Inglaterra, así como aquel otro que en 1789 firmó la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano en Francia, que en el siglo XIX fue base para el asentamiento institucional y político de la América post-colonial y que en los noventas fue asidero para la independencia de los Estados posteriores a la era soviética. Ese Parlamento responsable de la conducción democrática de la sociedad hoy se enfrenta a la necesidad de reconstituirse para poder continuar sirviendo a los ciudadanos, dictando y revisando las normas que hacen posible su convivencia, vigilando y controlando los excesos del poder y haciendo seguimiento al desarrollo de la actual crisis, todo desde la cuarentena.

Documentos anexos:

* Informe Mundial de sobre Parlamento Electrónico de la Unión Interparlamentaria Mundial, año 2018.

** Informe sobre Plenaria Virtual de Brasil de la Unión Interparlamentaria Mundial, marzo de 2020.

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