Por Víctor Mijares*.

Desde que se constituyó el Comando Simón Bolívar, plataforma electoral de la multipartidista y opositora Mesa de la Unidad Democrática en Venezuela, su Comisión de Asuntos Exteriores inició una incisiva campaña de diplomacia parlamentaria que, con el paso de las semanas y los acontecimientos, no ha hecho sino incrementar su rango de acción e intensidad. A partir de esta experiencia venezolana, que se encuentra en desarrollo, consideramos pertinente hacer una aproximación al fenómeno de la diplomacia parlamentaria.

Para ello definiremos el fenómeno marcando diferencia con el de la diplomacia convencional y la política exterior dirigida por los gobiernos. Luego, haremos breves consideraciones desde la perspectiva de la estrategia política, destacando la libertad de acción de la diplomacia parlamentaria frente a las restricciones propias de la política exterior de los Estados, pero acotando que dicha libertad corre el riesgo de diluirse por causa de una falta de dirección centralizada. Después de eso explicaremos por qué consideramos que la diplomacia parlamentaria es una herramienta opositora. Finalmente, plantearemos las posibles consecuencias que un prolongado y sistemático ejercicio de diplomacia parlamentaria podría traer para las relaciones internacionales de América Latina.

Diplomacia parlamentaria

La diplomacia parlamentaria es la actividad exterior que llevan adelante los representantes parlamentarios de una nación sin contar necesariamente con el aval del poder ejecutivo, único autorizado para diseñar y ejecutar la política exterior del Estado. Su carácter autónomo con respecto a la autoridad central en materia de política exterior hace que a menudo se considere como una actividad que entorpece las gestiones exteriores de los gobiernos, cuando no se le acusa directamente de conspirar contra la gobernabilidad o de generar las condiciones para quebrantar la soberanía invitando a la participación de fuerzas extranjeras en los asuntos internos del Estado.

La diplomacia es una actividad política más antigua que el propio Estado. La afirmación parece sorprendente hoy, cuando toda actividad oficial hacia el exterior se admite como función privativa de la institucionalidad estatal, pero ello es porque el Estado-nación moderno es el único capaz de generar una política exterior.^[1] Diplomacia y política exterior suelen ir juntas, pues la primera es un instrumento de la segunda, al igual que lo son las gestiones económicas (comerciales o financieras) o el despliegue militar (ofensivo, defensivo, disuasivo o de alarde^[2]). La diplomacia, como actividad que implica representación y comunicación, fue practicada por entidades anteriores al Estado moderno, si bien es cierto que, tal y como la conocemos hoy, es el resultado de la labor de funcionarios que, desde el Renacimiento, se pusieron al servicio de príncipes, monarcas absolutos y, posteriormente, burocracias estatales.

Más en cuanto a sus funciones básicas -la representación y la comunicación- y a sus instrumentos -negociación y regateo- la diplomacia como el arte político de establecer, mantener y sacar provecho de relaciones con el extranjero, puede perfectamente ser ejercida por entidades distintas a los poderes ejecutivos. Es así que la “diplomacia parlamentaria” no plantea una contradicción en términos, sino una forma alternativa en las relaciones internacionales en su sentido más estricto. Los parlamentarios son representantes de la población, y de acuerdo con los principios de representación proporcional, se podría afirmar que al menos las más importantes minorías de una nación quedarían representadas por estos. La tesis liberal del balance de poderes públicos encuentra en la diplomacia parlamentaria una ampliación hacia el exterior, siendo un escenario más para la competencia y neutralización de poderes.

Consideraciones estratégicas

Desde la perspectiva de estrategia política, la diplomacia parlamentaria es una herramienta de subversión. Pero esa característica se presenta no en sentido conspirativo, sedicioso o violento, sino en tanto es un curso de acción del débil contra el fuerte. Ante la autoridad centralizada en materia de política exterior, representantes al parlamento asumen, en conjunto o de forma individual, la tarea de promover visiones alternativas con respecto a la realidad interna de sus sociedades. En ello compiten directamente con los ministerios de relaciones exteriores, con sus recursos financieros y burocracias profesionales (lo que puede variar de caso en caso), por lo que deben saber explotar sus ventajas inherentes, y hacer pagar el costo de su posición central a los gobiernos.

Los costos políticos de la diplomacia parlamentaria son menores a la diplomacia de los gobiernos, y esto es porque, en principio, los parlamentarios responden en primera instancia a sus conciencias, en segunda a sus electores y, en tercera, a sus partidos. En el caso de los diputados independientes la libertad de acción es mayor, aunque la ausencia de una plataforma partidista no les permita alcanzar compromisos que vayan más allá de los signados por intereses coyunturales y, en el mejor de los casos, valores abstractos. Como contraprestación a esto, los independientes tienen mayor capacidad de establecer vínculos con un mayor número de fuerzas extranjeras y, apelando a la solidaridad interparlamentaria internacional, no quedan excluidos de la posibilidad de participar extraordinariamente en parlamentos extranjeros, aunque esto, por supuesto, no es una ventaja exclusiva.

La pesada y contundente maquinaria de la diplomacia convencional puede ser eficaz en tanto legal, pero carece de la flexibilidad de la parlamentaria. Bajo criterios de coordinación, la diplomacia parlamentaria puede llevar adelante ofensivas internacionales con una velocidad que no pueden imitar los gobiernos, por lo que las acciones reactivas y de control de daños son habituales. No obstante, la diplomacia parlamentaria multipartidista (incluidos los representantes independientes) corre el riesgo de comprar cara su agilidad, en tanto la coordinación de fuerzas con un mismo propósito se complejiza ante la ausencia de una disciplina partidista y de criterios ideológicos compartidos.

Una herramienta opositora

Hasta aquí, parece que la diplomacia parlamentaria fuese una herramienta para fuerzas políticas que cumplen el rol de oposición. En teoría no es así, pues las actividades exteriores de los parlamentarios no excluyen el pertenecer o el estar alineados con el partido que ejerza el gobierno. No obstante, cuando parlamentarios oficialistas ejercen la diplomacia, se supone que sus acciones se encuentran enmarcadas en líneas estratégicas definidas por el gobierno. La diplomacia parlamentaria no es estrictamente diplomacia hecha por parlamentarios, pues la filiación partidista y el rol que jueguen dentro de la coyuntura política de sus países resultan cruciales.

Como herramienta opositora, la diplomacia parlamentaria teje redes de vinculación transnacional basadas en un interés común: limitar el poder de los ejecutivos. En esa tarea los parlamentarios que la ejercen bien pueden entablar diálogo con sus homólogos opositores en otros países o con parlamentarios oficialistas que sirvan de canal para transmitir mensajes a sus gobiernos. En casos como los últimos, el parlamentario que ejerce la diplomacia puede valerse de rivalidades intrapartido o brindar alternativas de acciones indirectas a los gobiernos extranjeros que no deseen asumir los costos de la confrontación pública. Pero en todos los casos la diplomacia parlamentaria es una herramienta subversiva y, por tanto, de oposición.

Posibles consecuencias

En América latina experiencias recientes han comenzado a crear un ambiente de cuestionamiento a los efectos del presidencialismo. Si bien la tradición política no parece propicia para sistemas con mayor tendencia parlamentarista, el debilitamiento de organizaciones que reúnen a poderes ejecutivos (como el caso de la OEA), la baja operatividad de organismos multilaterales emergentes (como Celac) o la limitada capacidad en materia de gestión de crisis de foros políticos regionales (como Unasur), todos producto de la voluntad y exclusivamente compuestos por gobiernos, abren una brecha para una mayor relevancia de los parlamentos en funciones que van más allá de las estrictamente internas. La diplomacia parlamentaria es una manifestación de ello.

Las redes interparlamentarias han jugado un papel secundario como fuentes de difusión de influencia internacional. La reciente campaña de diplomática llevada adelante por parlamentarios opositores venezolanos no puede verse como un evento aislado, pues supone no sólo el cuestionamiento a un gobierno cuyo origen está sujeto a una impugnación electoral, sino que la activación de las redes interparlamentarias son un incentivo a la ambición de políticos que en nuestra región se encuentran relegados a una posición secundaria en sus sistemas políticos o dentro de sus partidos. Una reevaluación de los poderes legislativos como órganos de control que trasciendan las fronteras nacionales, supondría la revisión en la composición de los organismos multilaterales, planteándose incluso la posibilidad de tener representación opositora en ellos. Este tipo de consecuencias para la institucionalidad de la política internacional no parecen exageradas cuando consideramos que América Latina ha ofrecido históricamente avances al derecho internacional público.

Referencias:

[1]Para abordajes amplios y documentados sobre diplomacia y política exterior, recomendamos: Jönsson, Christer: “Diplomacy, Bargaining and Negotiation”, pp. 212-234; y Carlsnaes, Walter: “Foreign Policy”, pp. 331-349. Ambos trabajos publicados en Carlsnaes, Walter; Risse, Thomas y Simmons, Beth A. (eds.) (2006). Handbook of International Relations. Londres: SAGE.

[2] Para una revisión inteligente sobre las herramientas de la política exterior, véase: Duroselle, Jean-Baptiste (1998). Todo imperio perecerá. Teoría de las relaciones internacionales. México: Fondo de Cultura Económica. Con respecto a los distintos usos de la fuerza, véase: Art, Robert: “To What Ends Military Power?”, International Security, Vol. 4, No. 4 (primavera, 1980), pp. 3-35.

(*) Profesor asistente de ciencia política del departamento de Ciencia Política de la Universidad de Los Andes. Bogotá Colombia.