Por Gabriel Neretto*.

Los momentos de creación constitucional evocan la irrupción del poder constituyente del pueblo, lo que ocurre cuando las naciones experimentan cambios políticos radicales, tales como la fundación de un nuevo Estado o una revolución. Es por esta razón que los teóricos políticos, de Hannah Arendt a Bruce Ackerman, consideran los momentos constitucionales como eventos políticos excepcionales, tanto porque ocurren raramente como porque entre sus participantes prevalecen motivaciones más elevadas que las que caracterizan la acción política en tiempos normales. Se suele asumir que los constituyentes persiguen objetivos de largo plazo y que los conflictos que los separan se fundan en visiones contrapuestas acerca de cómo construir un sistema político efectivo y legítimo. Sin embargo, esta visión contrasta con la frecuencia con que se suceden cambios constitucionales profundos en muchos países, muy a menudo impulsados para satisfacer los intereses de corto plazo de actores políticos poderosos. Tanto la escasa vida de las constituciones como la volatilidad de sus diseños diluye en cierta medida la diferencia entre política constitucional y política ordinaria y obliga a repensar la naturaleza del proceso de cambio constitucional.

Utilizando como punto de comparación la Constitución de los Estados Unidos, nos hemos acostumbrado a pensar que América Latina es un caso inédito de inestabilidad constitucional. Pero esta percepción demuestra ser falsa si ampliamos el contexto de comparación. La mayoría de las constituciones del mundo son frecuentemente reemplazadas o enmendadas de manera drástica. Más aún, el cambio constitucional ocupa buena parte de la actividad política en muchas naciones. Sin embargo, la Ciencia Política no se ha encargado aún de analizar este fenómeno en perspectiva comparada. Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America (Cambridge University Press, 2013) es el primer intento de llenar este vacío mediante un análisis sistemático del origen y contenido de los procesos de cambio constitucional en América Latina desde comienzos del siglo XX.

Es particularmente interesante analizar en perspectiva histórica las transformaciones constitucionales ocurridas desde que se empieza a expandir la democracia en la región a fines de la década de 1970. A partir de 1978, todos los países de América Latina han realizado cambios sustantivos en sus estructuras constitucionales. Un aspecto de estos procesos que llama la atención del observador es, que reformas que promueven el pluralismo partidario y mecanismos consensuales de gobierno, han sido adoptadas conjuntamente con otras que buscan concentrar poder en la rama ejecutiva de gobierno. En Making Constitutions propongo que si bien en sus lineamientos generales toda reforma busca mejorar el desempeño de la constitución en materia de gobernabilidad o representación, la elección de alternativas específicas de diseño obedece a los intereses partidarios, y a los recursos de poder de los reformadores al momento del cambio. Desde esta perspectiva, las tendencias aparentemente contradictorias de diseño constitucional que se observan en América Latina, reflejan no sólo los diversos problemas de gobernanza que han enfrentado las nuevas democracias de la región, sino también la heterogeneidad de los intereses de los actores que han tenido influencia sobre los procesos de reforma. Dado que en la mayoría de las coaliciones de reforma recientes los partidos de gobierno necesitaron del apoyo de partidos de oposición, los diseños constitucionales adoptados derivaron en una combinación híbrida de instituciones, que por un lado concentran y por otro dispersan el poder.

El libro comienza con un análisis del contenido de los cambios ocurridos en América Latina en materia de reglas electorales y distribución de poderes entre presidente y congreso en el período que va de 1900 a 2008. Luego propone una teoría de la que se derivan dos hipótesis centrales. La primera es que los intereses partidarios y el poder de imposición o negociación de los reformadores determinan las variaciones que observamos en materia de selección de instituciones durante un proceso de reforma. La segunda hipótesis es que el impacto relativo de estos factores en casos particulares depende del evento que hizo necesaria la reforma y del nivel de incertidumbre electoral que enfrentan los reformadores. Específicamente, se argumenta que cuando las reformas se realizan como respuesta a una crisis de desempeño del régimen constitucional, o en contextos de alta incertidumbre electoral, los reformadores tienden a dar más peso a objetivos cooperativos y a los efectos de largo plazo de las reformas.

La primera de las hipótesis es analizada estadísticamente, utilizando una base de datos original recopilada por el autor que reúne todos los casos relevantes de reforma constitucional ocurridos en América Latina desde 1900 a 2008. Esta base puede consultarse en el Latin American Constitutional Change Database.

Este análisis comprueba que la composición de las coaliciones de reforma es crucial para explicar el tipo de instituciones que se adoptan en un proceso de cambio constitucional. En particular, se muestra que una variable fundamental para explicar la selección de instituciones es si el partido que controla o espera controlar el poder ejecutivo tiene poder unilateral de decisión, o si bien necesita de la cooperación de otros partidos para aprobar una reforma. El estudio indica que cuando más de un partido es necesario para aprobar cambios constitucionales, los reformadores hacen elecciones aparentemente inconsistentes, como incorporar reglas electorales más incluyentes y pluralistas, mientras que se fortalecen los poderes legislativos del presidente.

El impacto relativo de los intereses y recursos de poder partidarios sobre las reformas se analiza por medio de un estudio cualitativo de cuatro casos: Argentina en 1949 y 1994, Colombia en 1991 y Ecuador en 1998. Estos casos ejemplifican las variaciones más importantes en cuanto al origen y condiciones posibles de una reforma. Mientras los casos de Argentina reflejan episodios de cambio iniciados como estrategia para consolidar y redistribuir poder en contextos de baja incertidumbre electoral, los casos de Colombia y Ecuador ilustran procesos de reforma iniciados en respuesta a una crisis institucional en contextos de alta incertidumbre acerca de las posiciones futuras de los reformadores. El análisis cualitativo apoya la proposición de que si bien los intereses partidarios y el poder de los reformadores explican variaciones comparativas en cuanto al sentido de las reformas, estos factores desempeñan un papel más limitado para explicar su contenido particular cuando los cambios responden a una crisis de desempeño constitucional, o cuando los reformadores eligen instituciones en contextos de alta incertidumbre electoral.

Concluyo el libro con una discusión acerca de las fuentes de transformación constitucional en América Latina y de la tensión que existe entre los objetivos de un diseño democrático óptimo y los constreñimientos que imponen los varios problemas de gobernanza que experimentan las democracias de América Latina en contextos partidarios cambiantes. La parte final del trabajo incluye también una reflexión sobre la importancia que tiene el estudio de la inestabilidad constitucional para desarrollar una nueva agenda de investigación que incorpore, de manera más dinámica, el análisis comparado del origen, mantenimiento y cambio de las instituciones.

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Gabriel Negretto es politólogo experto en reforma política y cambio constitucional.

Publicado en el Blog Con Distintos Acentos.