Por Yanina Welp*.

La expansión de mecanismos de democracia directa (MDD) se ha asociado a una crisis de la democracia representativa que se haría evidente en el crecimiento de la abstención electoral y la caída de la afiliación a sindicatos y partidos políticos. En este contexto, se espera o percibe una apuesta institucional y una demanda de los ciudadanos por abrir los sistemas políticos a una participación que trascienda la elección de los representantes. Los MDD –definidos como referendos e iniciativas que permiten a la ciudadanía la toma directa de decisiones a través de las urnas– ocuparían un lugar destacado en esta apuesta. Es relevante diferenciarlos según su origen: activados porque la ley así lo establece o por sujetos. Los primeros se definen como automáticos u obligados. Los segundos, facultativos, se distinguen según sean promovidos “desde arriba”, por el Poder Ejecutivo y/o Legislativo; o “desde abajo”, convocados mediante recolección de firmas.

Los MDD “desde abajo” podrían convertir a la ciudadanía en un actor con poder de veto y/o con capacidad de formulación de políticas públicas. Como hipótesis, algunos autores plantean que cabe esperar la expansión de estos mecanismos en democracias de larga data, en que se registra mayor desencanto con la democracia representativa (Dalton et al. 2001). Sin embargo, alternativamente, otros sostienen que quienes tienen poder para promover estas reformas –los partidos políticos con representación parlamentaria– podrían bloquearlas o limitarlas para evitar perder el control sobre la toma de decisiones (Setälä 1999). Este breve resumen fue el origen de una investigación en la que rastreamos la regulación de MDD “desde abajo” a nivel nacional en el mundo para saber en qué medida se están expandiendo, si existe un patrón global y si la incorporación de normas se corresponde con un incremento de las prácticas (Serdült y Welp 2012).

Los datos obtenidos mostraron que aunque más de 150 países han regulado algún tipo de mecanismos de democracia directa, sólo en 38 estos son susceptibles de ser activados “desde abajo”, es decir, mediante recolección de firmas (por detalles véase la tabla 1). Más aún, en seis casos el mecanismo regulado sólo permite la revocación de una autoridad, comúnmente parlamentarios (Rusia, Etiopía, Kirguistán, Nigeria, Liberia y Uganda), excluyendo la definición de políticas públicas.

Una segunda evidencia indica que no es en democracias consolidadas o de larga data sino en América Latina y países que recientemente han transitado desde el comunismo hacia otros regímenes donde más han proliferado estos mecanismos. En Europa occidental, los países que cuentan con dichas instituciones presentan tradiciones singulares (Suiza, Lichstenstein y San Marino) y sólo en uno (Italia), la incorporación de MDD podría vincularse a la crisis de la democracia representativa.

En tercer lugar, encontramos que únicamente en 19 casos estos mecanismos han sido activados al menos una vez (20 con Estonia, que tuvo y activó estos mecanismos antes de la Primera Guerra Mundial pero no fueron reintroducidos posteriormente). El mapa resultante aquí es ante todo heterogéneo. Suiza, país pionero (cuenta con MDD desde 1874), registra 336 consultas hasta 2009 (el 63% del total global). Siguen Italia (62) y Lichstenstein (56) rondando el 10%. Con una introducción o reintroducción reciente, se observan países tan diversos como San Marino, Letonia, Lituania, Hungría y Uruguay, en que se han activado consultas entre siete y catorce ocasiones. Once países registran la activación de entre una y cinco consultas.

En América Latina, una de las regiones que –con la excepción de Uruguay– no contaba con estos mecanismos antes de la década de 1990, se ha producido una expansión notable de la normativa. Esto se observa especialmente en la región andina (Ecuador, Venezuela, Colombia, Bolivia y Perú), asociado en el discurso a la necesidad de fortalecer la democracia. Pero tampoco aquí el patrón es homogéneo ya que en casos como el peruano el contexto de la reforma institucional apuntó a dar un barniz de legitimidad a una crisis de tinte autoritario (el “autogolpe” de Fujimori, en 1992). Por otra parte, más allá de la legislación, las prácticas muestran que mientras ha habido un uso de MDD “desde arriba” (principalmente por el Presidente), con profundos efectos sobre la definición del andamiaje institucional de estos países, en el nivel nacional son escasas las prácticas iniciadas ”desde abajo”. Una excepción fue el referendo revocatorio contra Chávez en 2004[1]. Sólo Uruguay en el marco de su particular tradición y diseño institucional muestra una participación ciudadana destacable, aunque también aquí, como en el caso venezolano, se observa que los partidos políticos en la oposición han sido actores destacados (Welp 2012).

En definitiva, aunque mucho se habla de los mecanismos participativos susceptibles de ser activados por la ciudadanía, muestran una expansión global muy limitada. Este no es el caso de América Latina, donde se ha incrementado el número de países que los regulan, aunque las experiencias en el nivel nacional son escasas y heterogéneas[2].

Tabla 1. Países que regulan MDD “desde abajo”

Referencias: 

Dalton, Russell J., Bürklin, Wilhelm P. y Drummond, A. 2001. “Public Opinion and Direct Democracy”. Journal of Democracy 12 (4): 141-154.

Serdült, Uwe y Welp, Yanina. 2012.“Direct Democracy Upside Down“. Taiwan Journal of Democracy 8 (1): 69-92.

Setälä, Maija. 1999. “Referendums in Western Europe – A Wave of Direct Democracy”. Scandinavian Political Studies 22 (4): 327-340.

Welp, Yanina & Serdült, Uwe. eds. 2009. Armas de doble filo. La participación ciudadana en la encrucijada.Buenos Aires: Prometeo.

Welp, Yanina y Serdült, Uwe. 2011. “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina.” En Welp, Y. y Whitehead, L. Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina. México: FLACSO.

Welp, Yanina. 2012.“El referendo en América Latina. Diseños institucionales y equilibrios de poder”. En Katarzyna Krzywicka. Ed.  Bicentenario de la Independencia de América Latina. Cambios y realidades. Poland: Ed. Universidad Maria Curie-Sklodowska. Una versión previa puede consultarse on line en Nueva Sociedad No. 228, julio-Agosto 2010: 26-42.

[1]   Para estudios detallados de los países latinoamericanos, véase Welp y Serdült (2009).

[2]   El panorama es otro en el nivel subnacional, especialmente en lo que refiere a la revocatoria de mandato, con unas cuatro mil consultas registradas en Perú (período 1997-2012),  setenta y ocho en Ecuador (2009-2011) y decenas en Venezuela y Colombia. También se han registrado consultas en municipios argentinos, mientras hubo un intento de revocatoria del intendente de la ciudad de Buenos Aires. Actualmente hay un proceso en marcha en Lima, contra la alcaldesa Susana Villarán, que está atrayendo la atención sobre este mecanismo. Por más detalles sobre este mecanismo véase Welp y Serdült (2011).

Yanina es directora regional para América Latina en el Center for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich

Publicado en el blog Con Distintos Acentos