Por Carlos Scartascini y Mariano Tommasi.

La institucionalización es una propiedad de algunos sistemas de interacción que se asocia con un mayor reconocimiento y formalización de ciertas maneras de tomar decisiones y hacerlas cumplir. La institucionalización tiene efectos positivos sobre el funcionamiento de las democracias ya que facilita la realización de acuerdos inter-temporales y así la calidad y consistencia de las políticas públicas. Por el contrario, en contextos de baja institucionalización, no hay expectativas claras y estables sobre el comportamiento de los actores.

La noción de institucionalización en el contexto de las instituciones políticas ha sido subrayada por importantes autores en la tradición de estudios sobre democratización como Samuel Huntington. A pesar de ciertas ambigüedades conceptuales y dificultades de operacionalización, el concepto de institucionalización ha sido muy influyente. Adam Przeworski ha definido a la democracia como la “incertidumbre institucionalizada”, argumentando que las instituciones democráticas ayudan a dar a los actores políticos horizontes de largo plazo.

“Esto les permite pensar sobre el futuro en lugar de estar preocupados exclusivamente por los resultados presentes. Las fuerzas políticas se acomodan a las derrotas presentes porque creen que el marco institucional que organiza la competencia democrática les permitirá avanzar sus intereses en el futuro”

Przeworski 1991: 19. Traducción nuestra

Mas allá de estas discusiones sobre democracia e institucionalización, el tema de la institucionalización de las instituciones políticas ha sido tratado en la Ciencia Política con referencia a ciertas arenas o subsistemas específicos, destacándose en la aplicación a América Latina los trabajos sobre institucionalización de los partidos políticos liderados por Scott Mainwaring (Mainwaring y Scully 1995, Mainwaring y Torcal 2006,Jones 2010). Nelson Polsby (1968) dio origen a una literatura sobre institucionalización de los poderes legislativos con su estudio sobre la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. Literatura posterior ha refinado las nociones y medidas de Polsby y continuado el análisis de la institucionalización legislativa en los estados de los Estados Unidos y en algunos otros Parlamentos del mundo (Squire 2007). Palanza, Scartascini y Tommasi (2013) intentan desarrollar una comparación transversal de los determinantes y las consecuencias de la institucionalización parlamentaria en un número grande de países. Uno de los hallazgos importantes es que la institucionalización parlamentaria lleva a mejores políticas públicas, medidas a través de distintos indicadores, como lo refleja el siguiente cuadro:

Como se puede observar en el Cuadro 1, aquellos congresos más institucionalizados están positivamente correlacionados con políticas públicas que son más estables (no cambian sólo porque las autoridades lo hacen) y más adaptables (cambian cuando las condiciones –shocks económicos, políticas que fallan- lo hacen necesario), que favorecen condiciones propicias para aumentos de la productividad y el crecimiento de la economía, y que disminuyen el derroche de recursos públicos.

El análisis de Palanza et al. (2013) se basa en una concepción de la institucionalización como “el resultado de inversiones por parte de actores políticos clave”, las cuales dependen de “las creencias y expectativas de varios actores”, respecto de los retornos de dichas inversiones (Scartascini y Tommasi 2012: 2). Aplicada a una de las instituciones fundamentales de las democracias contemporáneas, el Congreso, esta conceptualización supone entonces que el nivel de institucionalización de las legislaturas depende de la medida en que los actores relevantes lo conciban como una arena central del juego político. Esto es, una institución en donde tiene sentido invertir recursos políticos escasos.

El hecho de que la institucionalización sea un proceso condicionado por las creencias de los actores del escenario político lleva a la existencia de mecanismos de retro-alimentación que operan detrás de dicho proceso. Si el Congreso es una arena en donde se toman decisiones políticas relevantes, los actores invierten en ella. Al haber inversiones, la probabilidad de que el Congreso se institucionalice, aumenta. Por lo tanto, de acuerdo con esta lógica, la institucionalización del Congreso es un resultado de equilibrio.

En Saiegh (2010) y Palanza et al. (2013) se desarrollan algunos proxis empíricos que tratan de capturar estos elementos de inversión en el Congreso, así como las creencias de los actores relevantes.  Esta evidencia parece sustentar la visión de que la institucionalización es un resultado “de equilibrio”. Siguiendo este argumento, deberían esperarse niveles diferentes de institucionalización entre países cuando las creencias de los actores divergen (distintos equilibrios) y, asimismo, homogeneidad en los valores que adquieren distintos indicadores que aproximan el nivel de institucionalización para un mismo país. Como puede observarse en el Cuadro 2, que reúne información sobre una variedad de indicadores objetivos y subjetivos que aproximan el nivel de institucionalización de distintos Congresos latinoamericanos, la varianza entre países es significativa. No obstante ello, la performance de los distintos indicadores para un mismo país es relativamente homogénea.

Un análisis más exhaustivo entre dos Congresos latinoamericanos, el argentino y el chileno, proporciona evidencia consistente con el argumento desarrollado más arriba (Palanza, Scartascini y Tommasi 2013b). Este trabajo pone el foco en un conjunto fundamental de actores, los legisladores, cuyos incentivos, creencias e inversiones son fundamentales para explicar el nivel de institucionalización de los Congresos.

En efecto, el comportamiento de los legisladores chilenos y argentinos sugiere que las creencias que los actores tienen sobre el Congreso moldean fuertemente los incentivos que tienen a invertir en la institución en la que se desempeñan. En un contexto en el que el Congreso es concebido como un escenario central en la toma de decisiones políticas, como el caso de Chile, los legisladores renuevan sus mandatos con frecuencia, desarrollan capacidades vinculadas con sus tareas, invierten en su educación y se especializan en un número limitado de comisiones. En Argentina, la cantidad de legisladores que se presentan para renovar sus mandatos es escasa y estos son, en promedio, menos educados que los legisladores chilenos y pertenecen a una multiplicidad de comisiones que restringe el nivel de especialización que pueden alcanzar.

Efectivamente, el número de diputados que se dedican exclusivamente a su trabajo como legisladores es superior en Chile que en Argentina (en Argentina en 2008 aproximadamente un 68% de los diputados y en Chile en 2006 un 80%); el número de días que los diputados pasan en sesión es notablemente inferior en Argentina (en Argentina en 2010 apenas alcanzaron los 28 días, mientras que en Chile sesionaron 113 días) y el número de comisiones a las que pertenecen los legisladores es superior en Argentina (en Argentina el promedio es 4,5 y en Chile 1,9), indicando que la posibilidad que tienen de especializarse es notablemente menor. Las divergencias se extienden a las percepciones sobre el Congreso: en Argentina se lo suele percibir como una institución poco efectiva, sin importar si la consulta se efectúa a los legisladores mismos, a los ciudadanos o a actores económicos relevantes (Palanza, Scartascini y Tommasi 2013b con base en información recogida por el Proyecto de Elites Parlamentarias de América Latina de la Universidad de Salamanca -PELA-, Latinobarómetro y el World Economic Forum).

Entre los múltiples factores que destacan las divergencias documentadas entre el Congreso chileno y el argentino suele señalarse el desmesurado poder que tienen los líderes partidarios provinciales en Argentina en el armado de las listas de candidatos a legisladores nacionales y al limitado interés que tienen en el Congreso como escenario de toma de decisiones políticas (De Luca, Jones y Tula 2002; Jones 2008). El poder que tienen los gobernadores en el armado de las listas explicaría las bajas tasas de reelección de los legisladores argentinos. Dichas tasas no son la consecuencia de un efecto de rendición de cuentas: los legisladores que se presentan para renovar sus mandatos suelen ganar elecciones. El punto es que los legisladores no se presentan. Los motivos detrás de dichas decisiones aún necesitan explorarse. Las consecuencias para al Congreso son más evidentes. En lenguaje de teoría de juegos, cuando un juego se repite, los resultados pasan a depender de las tasas de descuento de los jugadores. Si los jugadores no esperan participar de rondas futuras del juego, los incentivos a invertir en la institución disminuyen.

Dada la incidencia que tiene la institucionalización sobre el desarrollo de las democracias contemporáneas es necesario profundizar el análisis sobre las características que hacen del Congreso una arena política en donde los distintos actores estén dispuestos a realizar inversiones. Los trabajos mencionados anteriormente sugieren que las creencias condicionan las inversiones que realizan los actores centrales del juego político. Resta identificar cuáles son los factores que incentivan o desincentivan la especialización en las tareas legislativas y la institucionalización del Congreso en los países latinoamericanos.

Referencias:

De Luca, M., M. Jones y M.I. Tula. 2002. “Back-Rooms or Ballot Boxes: Candidate Nomination in Argentina”. Comparative Political Studies 35 (4): 413-436.

Huntington, S.P. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press.

Jones, M.P. 2008. “The Recruitment and Selection of Legislative Candidates in Argentina”. In Siavelis, P.M y Morgenstern, S. Eds. Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America. University Park, Pennsylvania: Penn State University Press.

Jones, M.P. 2010. “Beyond the Electoral Connection: Political Parties’ Effect on the Policymaking Process”. In Scartascini, C., Stein, E. y M.Tommasi. Eds. How Democracy Works: Political Institutions, Actors and Arenas in Latin American Policymaking. Cambridge: Harvard University Press.

Mainwaring, S. y Scully, T. 1995. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press. [Versión en español:  «La institucionalización de los sistemas de partido en la América Latina», en América Latina Hoy 1997, 16: 91-108].

Mainwaring, S. y Torcal, M. 2006. “Party System Institutionalization and Party System Theory After the Third Wave of Democratization”. En Katz, R. S. y Crotty, W. Eds. Handbook of Party Politics. London: Sage Publications (204-227). [Versión en español: «La institucionalización de los sistemas de partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora», en América Latina Hoy 2005, 41: 141-173].

Palanza, V., Scartascini, C. y Tommasi, M.  2013. “On the institutionalization of Congress(es): a cross-national comparison”. Mimeo, Inter-American Development Bank, Washington D.C.

Palanza, V., Scartascini, C. y Tommasi, M.  2013(b). “A Tale of Two Latin American Congresses: Towards a comparative study of institutionalization and effectiveness”. Mimeo, Inter-American Development Bank, Washington D.C.

Polsby, N.W. 1968. “The Institutionalization of the House of Representatives”. American Political Science Review 62: 144-68.

Przeworski, A. 1991. Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. New York: Cambridge University Press.

Saiegh, S. 2010. “Active Players or Rubber-Stamps? An Evaluation of the Policy-Making Role of Latin American Legislatures”. En Scartascini, C, Stein, E. y Tommasi, M. Eds. How Democracy Works: Political Institutions, Actors and Arenas in Latin American Policymaking. Cambridge: Harvard University, David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Scartascini, C. y M. Tommasi. 2012. “The Making of Policy: Institutionalized or Not?”. American Journal of Political Science 56 (4): 787-801.

Squire, P. 2007. “The Institution of ‘Institutionalization”. The Forum 5 (1), Article 14.

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Publicado en el blog Con Distintos Acentos, iniciativa del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca.