Por Marianny Pacheco  

La integración latinoamericana, constituye un capítulo prolongado en la historia política de nuestra región, el cual en ocasiones redunda en justificaciones morales, más que en pautas procedimentales que garanticen su sostenibilidad institucional. Esta quimera requiere del concurso, no solo de presidentes decididos, sino también de parlamentos vigorosos. Ante esta realidad Gerardo Caetano y Romeo Pérez Antón, realizan una revisión [1] de los factores intervinientes en la necesaria consolidación institucional del Mercosur como novedosa forma de integración latinoamericana, estimando como principio, que el rol de los Parlamentos de los países miembros, así como de su órgano representativo como lo fue la extinta Comisión Parlamentaria Conjunta (Hoy “Parlamento del Mercosur”), cumple un papel clave en dicho proceso de consolidación institucional de la organización integracionista más exitosa del hemisferio.

Considerando que nuestro país desde el 2006 haplanteado su interés de ingresar a esta organización,sin éxito hasta el momento, vale la pena conocer los elementos en los que han contribuido los Parlamentos para hacer del Mercosur una realidad tangible [2].

Ciertas previsiones serán tomadas en cuenta para comprender y evaluar el papel del Parlamento como órgano representativo e influyente en la estructura institucional del proceso de integración. Una institución democrática central para la integración. En este sentido en este texto se menciona:

• En primer lugar, el carácter novedoso y radical que implican los procesos de integración regional para la “teoría y prácticas democráticas” (Caetano y Pérez; 2000: 124), considerando que el único caso existente es el de la Unión Europea, donde se destaca que la dimensión parlamentaria tiene un papel mucho más representativo que en el Mercosur por sus competencias y carácter codecisorio dentro de la Unión, pero que aun así frente a los otros dos órganos (el Consejo y la Comisión) el Parlamento es el más débil. De tal modo, si en el Mercosur se consiguiera redimensionar al Parlamento y si también se tomara en cuenta la dimensión social de éste en el proceso de toma de decisiones de la organización, constituiría un hecho histórico sin precedentes. 
• En segundo lugar, se destaca que en el Mercosur, entendido como una Política de Estados, debe darse (para que se produzca la renovación institucional esperada en la que la dimensión parlamentaria sea parte importante) un trabajado conocimiento de las dinámicas decisionales en todos los ámbitos plurales (en donde se considera también el sector privado), y de la forma en que éstas inciden y administran los procesos de diversa índole (sociales, económicos, o políticos) (Caetano y Pérez; 2000:125).
• Como tercera previsión señalan que deben ser considerados los cambios que marcan para los representantes políticos y sectoriales la estructura institucional del Mercosur, significando un nuevo escenario y por ende cambios en la configuración de sus acciones internas y externas de acuerdo a cada país.
• Y como última previsión, tenemos la asimetría existente entre los ejecutivos y legislativos regionales de cada nación parte, respecto al asesoramiento y perfil decisional que ostentan.

Tomando en cuenta lo mencionado, y entendiendoque todo proceso integracionista implica cambios,para producirse la citada consolidación institucionaldel Mercosur sobre la base de la acciónparlamentaria, deben darse necesariamente modificaciones de los parlamentos intervinientes. Espor esto que en este artículo se realiza una revisión de los desafíos institucionales que presentan, las tareas e insuficiencias existentes a la fecha.

Desafíos y carencias parlamentarias por conquistar

 Como tareas destacan la necesaria participación de los parlamentos en la aprobación de los tratados constitucionales de la integración, más allá de la sanción legislativa, que el Parlamento sea parte activa de las negociaciones y seguimiento de los mismos en conjunto con el Ejecutivo; otra tarea pendiente es la internalización de las disposiciones normativas surgidas en el ámbito de la integración, es decir, que cada país interviniente incorpore a su derecho nacional normas que les permitan adaptarse a los requerimientos propios del proceso integrador.

Asimismo, debido a que las integraciones desde sus inicios inciden en la política económica de los países a integrarse y en el flujo de sus mercados, será otra tarea que la actividad parlamentaria nacional recaiga sobre la económica en función de normativas acordes al proceso como forma de adaptación, así como la salvaguarda de la misma nación, de acuerdo a los grados en que se comprometa la nación en el esquema integracionista. Aunado a todo esto, otra asignación a considerar es la coexistencia y complementariedad del parlamento nacional con las instancias parlamentarias de la integración, asumiendo así nuevas responsabilidades como la necesaria “compatibilización de perspectivas” entre ambas instancias (Caetano y Pérez; 2000: 130).

Respecto a las insuficiencias existentes y reformas necesarias en la dimensión parlamentaria de la integración mercosuriana, se encuentran deficiencias de información y  asesoramiento, en el sentido del poco conocimiento que presentan los legisladores (y sus equipos parlamentarios), sobre la aprobación de los tratados integradores básicos, y de la integración parlamentaria como tal.

Otra carencia destacable es la comunicación interparlamentaria de los países intervinientes, hecho fundamental considerando que las decisiones discutidas y aprobadas en las instancias parlamentarias de la integración son consensuadas y tendrán incidencia sobre todas las naciones.

La última carencia tiene que ver con la inexistencia de legisladores (o grupos de estos) que asuman la conducción de los parlamentos en las tareas integracionistas, lo cual se debe al hecho de que la integración no tiene vinculación directa con factores electorales, en consecuencia la integración no pesa directamente en la determinación de las preferencias de los electores nacionales en este tema (Caetano y Pérez; 2000: 135).

Relaciones Parlamento- Ejecutivo.

Una cuestión que merece una atención especial es la histórica tensión entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en los países del Mercosur. A pesar de la no existencia de homogeneidad entre estos poderes públicos, y de que históricamente la significación del Ejecutivo frente al Legislativo ha sido superior (sobretodo por el carácter presidencialista de estas naciones) progresivamente se han ido dando muestras de equilibrio en este sentido, y por tanto de “madurez institucional”. Los ejemplos señalados serán principalmente las reformas constitucionales más recientes de estas naciones [3] , con la única excepción de la reforma uruguaya de 1996, donde las facultades del Ejecutivo se vieron fortalecidas frente a las del Legislativo.

La Comisión Parlamentaria Conjunta como camino al Parlamento del Mercosur

La figura parlamentaria que representó al Mercosur desde su nacimiento fue la Comisión Parlamentaria Conjunta. Su creación estaba definida en el Tratado de Asunción, documento constitutivo de Mercosur (1991), señalándole como objeto “facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común” (Caetano y Pérez; 2000: 146). No obstante, el proceso de institucionalización de la Comisión sería culminado en 1994 con el Protocolo de Ouro Preto, siendo definido este organismo [4] como el órgano representativo de los Parlamentos de los Estados partes en el ámbito del Mercosur, destacando funciones como:

• La aceleración de los procedimientos internos de los Estados parte para la entrada en vigor de las normativas emanadas de los órganos del Mercosur.
• Contribuir en la armonización de las legislaciones.
• Remitir recomendaciones al Consejo del Mercado Común” (Caetano y Pérez; 2000: 147).

Con tales funciones, el rango de acción de la Comisión dentro de la estructura institucional del Mercosur no era muy significativa, y su dinámica de funcionamiento tenía carácter similar, no obstante es importante destacar que este organismo constituyó las bases para el proceso de parlamentarización del proceso integracionista, y aunque para el momento de redacción de este artículo no se había dado, e incluso los autores lo citan como un paso lejano, la concreción de un Parlamento común y supranacional, no tardó tanto tiempo, para finales del año 2006, luego de aprobado el Protocolo constitutivo emanado de la misma Comisión, nacía el Parlamento del Mercosur [5].

Este es también un ente limitado que no rebasa todas  las tareas antes mencionadas, pero aun así resalta como un paso clave y determinante de la importancia que va ganando la dimensión parlamentaria en la institucionalización del proceso integracionista que aún hoy continua en la América del Sur.

Venezuela en el Mercosur y los resortes parlamentarios.

Siendo el Mercosur la experiencia integracionista más exitosa de todo el hemisferio, el hecho de ser parte de la misma se ha vuelto un imperativo para la Cancillería venezolana. Por medio de una ambiciosa y costosa actividad diplomática, Venezuela inició el camino a la adhesión desde el pasado 2006, suscribiendo el Protocolo de Adhesión de Venezuela a la organización [6] , por lo que el país se convertiría en Estado parte (Asociado), más no en miembro pleno hasta tanto dicho Protocolo no fuese ratificado por los poderes Ejecutivo y Legislativo correspondientes de los cuatro Estados miembros. Tal como lo prevé los acuerdos fundacionales del Mercosur, precisamente para garantizar el carácter durarero, democrático, institucional e independiente de la volatilidad de los presidentes de turno.

Hasta la fecha aún no ha sido posible esta ratificación. Y a pesar que los dos países más fuertes política y económicamente, como lo son Brasil [7] y Argentina, han dado su aprobación conjuntamente con Uruguay, el Parlamento paraguayo se mantiene reacio a aprobar la inclusión plena de Venezuela como miembro de la organización. Esta resistencia ha respondido a la existencia de posiciones contrapuestas en el senado paraguayo y de distintos sectores del país que critican la política interna e internacional de Chávez, sobretodo por considerar que está llena de factores antidemocráticos que no se adaptan a las normativas de la organización y que pudieran revertir el éxito institucional del Mercosur.

Valga destacar que incluso se vislumbró la posibilidad de modificar el reglamento interno de la organización para suprimir el lineamiento de acuerdo al cual tanto el Congreso como el Ejecutivo deben ratificar el ingreso pleno de nuevos Estados. Sin embargo, esta posibilidad también fue negada por la parte paraguaya, considerando que sería un irrespeto a la misma normativa fundacional de la organización [8].

Esta situación permite realizar ciertas observaciones que se conjugan con lo desarrollado por Caetano y Pérez (2000). Se da muestra de las carencias señaladas al Mercosur a nivel institucional, sobretodo respecto a la falta de unificación de las decisiones tomadas en el seno de los parlamentos nacionales y de la concreción de éstas en la figura que representa el Parlamento común. Está claro que esa unificación es una de las tareas más complejas y ambiciosas que tiene el Mercosur, por lo cual ante este caso, cabe destacar la significación que tiene para el Parlamento paraguayo la toma de decisiones que inciden sobre el proceso integrador, y que por lo menos en su caso (con más determinación que en los otros Parlamentos) el Parlamento realiza una labor de control más fuerte de las posibles decisiones del Ejecutivo.

Este Parlamento plural, con verdadero ejercicio de la función contralora de la acción del Ejecutivo, demuestra una firmeza institucional destacable. Esa fortaleza justamente ha impedido que valgan más que filiaciones políticas y personales entre los presidentes en cuestión, el respeto de la normativa interna de la organización en cuanto al modo de integración plena al Mercosur.

En este sentido, es importante destacar en este ejemplo, cómo el rol parlamentario de una nación, incluso siendo la más pequeña política, militar y económicamente del Mercosur, puede ejercer control efectivo, sobre una decisión sobre la cual hay cifrados poderosos intereses. Lo cual constituye un precedente que refrenda la importancia institucional del Poder Legislativo tanto para la política exterior, como para el derecho internacional público de las Repúblicas modernas y democráticas.

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Referencias:

[1] “La consolidación institucional del Mercosur: el rol de los parlamentos”. Texto publicado en: Revista Latinoamericana de Economía Humana. Organización de Estados Americanos. Año: 2000. Montevideo, Uruguay. Disponible en: http://goo.gl/zZ69X

[2] Si bien Venezuela ha recibido los votos de confianza de los “colosos del sur” como Argentina y Brasil, se han reportado voces discrepantes del más distinto signo político- partidista en todo el bloque durante todo este tiempo. Siendo el parlamento paraguayo el que ha mantenido por más tiempo, una posición contraria a los intereses de Caracas. Para conocer más sobre la posición de los parlamentarios paraguayos véase el siguiente enlace: http://goo.gl/Tk6x5

[3]  Argentina, 1994 (moderación de la figura presidencial a través de la creación de la figura del “jefe del gabinete”, que puede ser removido por el Congreso); Brasil, 1988 (requerimiento de aprobación parlamentaria de los decretos-leyes, restricciones al Ejecutivo para la reorganización de la Administración Pública, potestad parlamentaria para participar en la elaboración y aprobación del Presupuesto de la Unión, entre otras); y Paraguay, 1992 (se le otorga al Parlamento la facultad de interpelar y someter a juicio político a integrantes del Poder Ejecutivo, de establecer voto de censura sobre Ministros y otros altos funcionarios de la Administración Pública).

[4]  Sección IV. Artículos 22 al 27.

[5] Para mayor datos sobre el proceso de creación del Parlamento del Mercosur revisar el siguiente enlace: http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/v/149/1/secretaria/historia.html?rightmenuid=146

[6] Para revisar el documento suscrito ver el siguiente enlace: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/655/1/2006_PROTOCOLO_ES_AdhesionVenezuela.pdf

[7] Protocolo ratificado por el Congreso Federal para el 2009.

[8] Ver resultados de la XLII Cumbre de Jefes de Estados del Mercosur que tuvo lugar en Montevideo en Diciembre de 2011: http://www.eluniversal.com/nacional-y-politica/111221/ingresode-venezuela-a-mercosur-quedo-esperando-por-paraguay