El Parlamento castrado (o el reinado absoluto del decreto-ley). El caso español

Por Rafael Jiménez Asensio.

Cuando surge una catástrofe, el poder ejecutivo impone su indiscutible supremacía, mientras que las reglas ordinarias son apartadas: la decisión entonces suplanta a la norma”.

Pierre Rosanvallon

El Parlamento aprueba leyes. O eso hacía antaño. La Ley tiene un origen parlamentario; el decreto-ley, gubernamental. Disponen del mismo rango e idéntica fuerza. Rango es equivalencia formal en jerarquía; fuerza, capacidad derogatoria de leyes anteriores, aunque quien la ejerza sea temporalmente el Gobierno. Algo anormal, pero constitucional; con condiciones. Sin embargo, la dignidad democrática de la Ley pesa. Su fuente de legitimidad está en la esencia de la democracia y de la propia institución de la que emana: el Parlamento como órgano representativo por excelencia. La Ley es, además, resultado de un proceso deliberativo y público. El procedimiento parlamentario formal tiene esos atributos.

No se puede decir lo mismo de los decretos-leyes. Su procedencia gubernamental perturba su esencia y contenido. Es “decreto” por su origen, y “ley” por su rango y fuerza. El adjetivo cualifica, pero el sustantivo determina. Manifestación extraordinaria (esto es, fuera de lo común) de la potestad normativa del Gobierno, al que se le faculta para dictar con carácter excepcional (por razones de extraordinaria y urgente necesidad) disposiciones legislativas “provisionales” con rango y fuerza de ley. Lo normal es que el Gobierno apruebe “decretos” (reglamentos), sin adjetivos. Algo que los medios de comunicación no explican bien. Siempre hablan, por economía del lenguaje, de “decretos”, cuando los decretos-leyes son mucho más: por su denominación, fuerza derogatoria y rango. Y conviene no olvidarlo. La necesidad impera. En su gestación, no hay publicidad; tampoco transparencia, ni deliberación pública, sólo las batallas soterradas departamentales (o políticas) que, bajo el secreto de las deliberaciones, se planteen en sede del Consejo de Ministros (más aún si, como es el caso, se trata de un Gobierno de coalición). La decisión normativa gubernamental se fríe a fuego rápido y se inserta en el BOE (Boletín Oficial del Estado). Expeditivo. Sin rodeos. De la cocina rápida, al plato. Y puede cambiar la vida de mucha gente. Para lo bueno o para lo malo.

Y no descubro nada nuevo si afirmo que los decretos-leyes han sido tradicionalmente un instrumento normativo muy acariciado (y, por tanto, practicado) por poderes autoritarios o dictatoriales o (con otras manifestaciones) por las democracias iliberales. Es de sobra conocido. Franco los manoseó hasta la extenuación. Su generalización es una enorme anomalía democrática, pues desplaza al Parlamento de su cometido existencial: aprobar leyes. Castra su función nuclear. Por tanto, en términos constitucionales, debe ser utilizado con una especial mesura y proporcionalidad, siempre cuando sea estricta y exquisitamente imprescindible su uso. El decreto-ley es una modalidad de legislación de excepción. Y esta idea se debe grabar con fuego. La excepción quiebra la normalidad, como diría Carl Schmitt.El decreto-ley es, sobre todo, medida o decisión, vestida de norma. Y la monopoliza el Ejecutivo, sin duda alguna. Así, este viaje hacia “la nueva normalidad” lo haremos acompañados de un bombardeo constante de decretos-leyes. Una nueva normalidad, normativamente anormal. Una suerte de decisionismo postmoderno.

“El decreto-ley es una modalidad de legislación de excepción. Y esta idea se debe grabar con fuego” Rafael Asensio.

Cuando la excepción se convierte en la “nueva normalidad”

En situaciones de crisis (por ejemplo, económicas) el recurso al decreto-ley oscurece y arrincona la existencia de las leyes. Esto se vio con claridad durante los años 2012 y siguientes, donde la legislación excepcional, como buen vampiro normativo, dejó sin sangre al Parlamento. La legislación de excepción superó con creces la procedente del Parlamento (algo que también pasó, sorprendentemente, en 2018 y, en menor medida, en 2019). En contextos de crisis, la ley se vuelve, paradójicamente, un instrumento normativo excepcional, inclusive un adorno, mientras que los decretos-leyes se tornan como el mecanismo ordinario de “legislar”. La lógica institucional-democrática se invierte. La calidad de la democracia se pone en entredicho o, como es el caso, “en cuarentena”. En situaciones excepcionales el Ejecutivo se encumbra y anula al Legislativo, que deja de ser tal, para transformar al Congreso de los Diputados (pues el Senado es aquí “un jarrón chino”) en una cámara que avala las ocurrencias “legislativas” instantáneas del Gobierno. El Ejecutivo cortocircuita el funcionamiento ordinario del Poder Legislativo, apropiándose de su función más típica. Más grave aún es cuándo, junto al silencio del Parlamento, el resto de instituciones de control permanecen también inertes, sin actividad efectiva. La prolongación de ese estado de cosas no puede sentar bien a la salud democrática. El poder sin control, como dijera Alain, enloquece. Y ya sabemos lo que pasa en tales circunstancias. Cuando no hay frenos, el poder se torna fácilmente en despótico. Siempre ha sido así. Y lo seguirá siendo. Lo ejerza quien lo ejerza.

En esta crisis sanitaria, que ya ha derivado en una brutal crisis económica (fiscal) y social (cuyos efectos duros están aún por llegar), el Gobierno a día de hoy (29 de abril) ha aprobado ya 16 decretos-leyes en 2020. Ni una sola Ley se ha asomado al BOE en estos casi cinco meses de legislatura. Se me objetará, que no ha habido tiempo. Pero, lo que hay es una tendencia. No se advierte que la producción legislativa parlamentaria vaya a ser precisamente plato preferido en esta Legislatura. El contexto de excepción avala una legislación de excepción y amordaza al Parlamento, que, durante muchos meses, si no son años, permanecerá mutilado en el ejercicio de su típica función de legislar. La urgencia y la inmediatez refuerzan al complejo de La Moncloa y a la fontanería que allí trabaja para encumbrar el absolutismo del decreto-ley en el marco constitucional de una (capitidisminuida) monarquía parlamentaria, en la que la Ley formal ya no pinta (casi) nada y convertir, así, a la presidencia del Ejecutivo en una modalidad republicana apócrifa del Rey Sol, que graciosamente cuando sale al balcón televisivo otorga beneficios y sinecuras a la desvalida ciudadanía. La peste, como reconoció Antonin Arnaud, es la revelación de “todas las posibilidades perversas del espíritu”. También de las políticas.

En efecto, esta tendencia de apropiación legislativa por parte del Ejecutivo no ha hecho más que empezar. Ya nos han anunciado con ese manido plan de “desescalada” que el estado de alarma, aunque sea en versión light se quiere prolongar un par de meses. Y, luego, sin solución de continuidad tomará cuerpo la mayúscula crisis económica y social que ya está incubada, cuyos destrozos serán incalculables. Y, una vez más, el reinado absoluto de la excepción hallará su caldo de cultivo: habrá que adoptar, una seguida de otra, medidas “legislativas excepcionales” por medio de una cadena inagotable de decretos-leyes. Todo ello, si antes no nos sorprenden con unas elecciones anticipadas, siempre que tras la desescalada vuelva a hacer brillar la vida, siquiera sea tibiamente, antes de que la deuda pública nos aplaste, sin misericordia alguna.

Las leyes y sus velocidades

La Ley, con todas sus imperfecciones, que hoy en día tiene muchas, es producto del pensamiento lento; mejor dicho, de la acción lenta, regida por la participación, la deliberación y el contraste que se prolonga, con mayor o peor fortuna, entre distintos actores a lo largo del tiempo. El decreto-ley es, por el contrario, una criatura propia del pensamiento rápido, cargada muchas veces de improvisación (cuando no de contradicciones, incluso de algunas chapuzas), una reacción rápida frente al peligro o la inmediatez cuyas consecuencias muchas veces no se valoran bien, y algo de eso estamos viendo. Es cierto que el proceso legislativo es lento. Probablemente en estos momentos demasiado lento, sobre todo cuando se trata de dar respuestas inmediatas a necesidades inaplazables. Mientras que el decreto-ley es expeditivo (de “un día para otro”). Y, como tal, en apariencia, eficaz. Un atributo que necesita todo Gobierno en un contexto de emergencia. Más cuando la gestión pública ejecutiva dista de estar imbuida precisamente por aquel atributo. Siempre es más fácil agarrarse al BOE, que ser efectivo y eficiente en la contratación pública, en la logística o en la distribución de recursos. Con el Boletín, más si es del Estado y Oficial, la apariencia de gobernar se recupera. No obstante, tal vez sea la hora de plantearse desenterrar otros instrumentos normativos que son intermedios (más equilibrados) y que permitirían una mejor colaboración entre el Parlamento y el Gobierno en la producción legislativa, como son aquellos decretos legislativos que nacen de unas bases previamente aprobadas por el Parlamento y que, previa delegación, el Gobierno articula. Están en total desuso. Desde hace décadas. Sólo los textos “refundidos” nos visitan de vez en cuando.

El Parlamento se ha convertido en una cámara de ruidos y bullanga, que no tiene otra función legislativa que convalidar (o no hacerlo) la obra “legal” que promueve el Gobierno una semana sí y otra también. Al Gobierno y a sus ideólogos de la excepción les encanta, al parecer, tener plenamente activa esa máquina instantánea de poder normativo excepcional que produce decretos-leyes a velocidad de vértigo (o “como churros”) y que nubla hasta oscurecer el escaso brillo (ya muy deslucido, por el propio sistema de partidos) que el Parlamento y la Ley tenían. La criatura bastarda del decreto-ley, mezcla espuria de poderes gubernamentales excepcionales que le otorga adjetivo (ley), abrazado al sustantivo del “ordeno y mando” (decreto), ha venido para quedarse por mucho tiempo, con peligrosa vocación de arraigo. En quienes gobiernan, sean los que fueren, despierta pasiones.

El Parlamento, siempre en crisis, declina más todavía cuando una crisis golpea; pues entonces los poderes excepcionales del Ejecutivo se multiplican. Nadie defiende al Parlamento. Tampoco la oposición, aunque hoy no toca hablar de ella. Su papel está siendo, salvo puntuales salvedades, poco o nada constructivo. Unos y otros sólo piensan en clave de poder y lo instrumentalizan, cada uno a su manera. Rancio poder, por cierto, el de administrar la miseria a través de una orgía de gasto público endosada a una monumental deuda que pagarán nuestros hijos y nietos. En suma, la “colaboración Parlamento-Gobierno” de la que hablara Duguit como atributo de la forma parlamentaria de gobierno, se está transformando de forma silente en captura gubernamental de la sede de San Jerónimo (la otra, está amortizada). La orfandad de la institución parlamentaria debiera ser objeto de profunda reflexión. Pues sin su vigor y dignidad, la democracia se transforma fácilmente en un sofisma o, peor aún, en una gran mentira.

“La orfandad de la institución parlamentaria debiera ser objeto de profunda reflexión. Pues sin su vigor y dignidad, la democracia se transforma fácilmente en un sofisma o, peor aún, en una gran mentira” Rafael Asensio


*Rafael Jiménez Asensio es consultor institucional, abogado y profesor de derecho público de la Universidad del País Vasco

Publicado en Fundación Hay Derecho

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